A. Analisis Sistem Ketatanegaraan Indonesia Terhadap Kedudukan dan Kewenangan Komisi Hukum Nasional dalam Supremasi Hukum di Indonesia
1. Kedudukan Komisi Hukum Nasional
Setelah bergulirnya reformasi yang diiringi dengan perubahan UUD 1945 yang pertama sampai keempat, mengakibatkan perubahan yang mendasar pada ketatanegaraan Indonesia terutama dalam pembaharuan kelembagaan negara.
Terkait dengan reformasi struktur kelembagaan negara, dengan demikian terdapat beberapa hal yang menjadi ciri baru negara Indonesia yang ditegaskan pula melalui perubahan UUD 1945. Berdasarkan ketentuan UUD 1945 pasca amandemen tersebut, maka tidak lagi dikenal pembagian dalam kelompok lembaga tertinggi negara dan lembaga tinggi negara, yang sebelumnya masih ada klasifikasi lembaga tertinggi dan lembaga tinggi negara.
Selaras dengan itu, banyak muncul lembaga-lembaga negara dalam bentuk komisi untuk menjawab tuntutan masyarakat. Pembentukan lembaga-lembaga yang berbentuk komisi ini sangat pesat perkembangannya sepanjang reformasi. Khusus bidang hukum saja ada empat lembaga yang dibentuk, yakni Komisi Hukum Nasional (KHN), Komisi Ombudsman Nasional (KON), Komisi Pemeriksa Kekayaan Penyelenggaraan Negara (KPKPN), dan Tim Gabungan PemberantasanTindak Pidana Korupsi (TGPTPK). Dua lembaga yang masih ada hingga kini yakni KON dan KHN, sedangkan KPKPN dan TGPTPK telah dibubarkan.
Pembentukan komisi-komisi itu dilakukan karena keberadaan lembaga yang ada sebelumnya (pra amandemen) tidak dapat menampung aspirasi dan kehendak rakyat. Disamping itu banyaknya penyimpangan-penyimpangan yang dilakukan oleh lembaga-lembaga terdahulu seperti masalah KKN yang mengakar dan sistemik, menyebabkan ketidakpercayaan mayarakat terhadap lembaga-lembaga tersebut. Namun beragamnya komisi yang terbentuk, disinyalir telah menyebabkan tumpang tindih dalam hal kewenangan, fungsi, dan peran komisi-komis tersebut. Oleh karena itu ada sebagian komisi yang dilebur atau dibubarkan, seperti halnya KPKPN dan TGPTPK yang telah disebutkan di atas. Sedangkan KON dan KHN masih tetap eksis hingga kini. Hal tersebut menandakan bahwa KON dan KHN kedudukan dan kewenangannya masih urgen dan berperan dalam ketatanegaraan Indonesia.
Pembahasan masalah kedudukan KHN dalam sistem ketatanegaraan Indonesia menjadi sangat penting tatkala KHN akan melaksanakan fungsi, tugas, dan kewenangannya sebagai lembaga pembantu negara, karena tanpa kedudukan yang jelas dapat menimbulkan adanya tumpang tindih kewenangan antar lembaga negara.
Menurut Jimly Asshiddiqie ada dua kriteria yang dapat dipakai untuk menentukan kedudukan suatu lembaga negara, yaitu:
a. Berdasarkan hirarki (tata aturan perundang-undangan) bentuk sumber normatif yang menentukan kewenangannya;
b. Berdasarkan kualitas fungsinya yang bersifat utama atau penunjang dalam sistem kekuasaan negara.
Berdasarkan kriteria pada poin (a) di atas, untuk mengetahui kedudukan Komisi Hukum Nasional (KHN) dalam sistem ketatanegaraan Republik Indonesia, perlu mengkaji aturan hukum yang menjadi dasar pembentukan KHN. Di dalam aturan-aturan hukum (UUD 1945, Undang-Undang, PP, dst) itulah biasanya kedudukan sebuah institusi dirumuskan.
Dalam Ketetapan Majelis Permusyawaratan Rakyat Republik Indonesia Nomor III/MPR/2000 tentang Sumber Hukum dan Tata Urutan Peraturan Perundang-undangan, disebutkan bahwasannya tata urutan perundang-undangan Republik Indonesia adalah sebagai berikut:
1) Undang-Undang Dasar 1945;
2) Ketetapan Majelis Permusyawaratan Rakyat (MPR) Republik Indonesia;
3) Undang-Undang;
4) Peraturan Pemerintah Pengganti Undang-Undang (PERPU);
5) Peraturan Pemerintah (PP);
6) Keputusan Presiden;
7) Peraturan Daerah.
Komisi Hukum Nasional adalah lembaga yang dibentuk berdasarkan Keputusan Presiden No. 15 tahun 2000 tentang Komisi Hukum Nasional. Menurut teori yang telah dikemukakan di bab 2 (dua), maka teori tersebut menempatkan Komisi Hukum Nasional ini pada tingkat ketiga yakni organ konstitusi yang sumber kewenangannya murni berasal dari Presiden sebagai kepala pemerintahan, sehingga pembentukannya sepenuhnya bersumber dari beleid Presiden (presidential policy). Artinya pembentukan, perubahan, dan pembubarannya tergantung pada kebijakan Presiden. Pengaturan mengenai organisasi lembaga ini juga cukup dituangkan dalam Peraturan Presiden dan pengangkatan anggotanya juga hanya dilakukan dengan Keputusan Presiden.
Mengacu pada hal tersebut, secara obyektif Komisi Hukum Nasional sangat membutuhkan landasan yuridis yang kuat. Karena Keppres saja tidaklah cukup kuat dijadikan pijakan sebagai landasan yuridis keberadaannya di Indonesia. Secara politis kedudukannya sangat rentan karena apabila sewaktu-waktu Presiden mencabut atau mengubah Keppres tersebut, maka eksistensi Komisi Hukum Nasional akan dicabut atau dibubarkan.
Untuk membedakan kedudukan suatu lembaga dari segi fungsinya, apakah dikategorikan sebagai lembaga negara utama (main state organs, principal state organs, atau main state institutions) atau sebagai lembaga negara bantu (state auxiliary bodies, state auxiliary organs, atau state auxiliary institutions). Menurut Jimly Asshiddiqie untuk memahami perbedaan di antara keduanya, lembaga-lembaga negara tersebut dapat dibedakan dalam tiga ranah (domain) (i) kekuasaan eksekutif atau pelaksana (administratur, bestuurzorg); (ii) kekuasaan legislatif dan fungsi pengawasan; (iii) kekuasaan kehakiman atau fungsi yudisial.
KHN merupakan lembaga non struktural yang bertanggung jawab kepada Presiden, yang dalam hal ini berfungsi dalam hal kepenasehatan mengenai pelaksanaan hukum di Indonesia. Dari hal tersebut dapat kita ketahui bahwa KHN adalah lembaga negara yang berada dalam ranah eksekutif. Mengacu pada hal tersebut maka KHN kedudukannya adalah sebagai lembaga negara bantu (state auxiliary bodies).
Meskipun KHN masuk dalam ranah eksekutif, akan tetapi lembaga ini dituntut untuk bersikap independen, karena sudah dijelaskan di atas bahwa KHN adalah lembaga non struktural. Maksudnya adalah lembaga negara eksternal yang institusional, yaitu lembaga yang tidak memiliki hubungan struktural dengan pemerintahan, dalam artian tidak termasuk dalam struktur organisasi kementrian/ departemen. Sehingga dalam hal ini harus bersikap dan bertindak independen. Namun tidak dapat dikatakan bahwa KHN tidak mempunyai hubungan dengan pemerintahan. Dalam hal ini hubungan KHN dengan pemerintahan cukup jelas yakni mempunyai hubungan instruktif, koordinatif, maupun kepenasihatan.
2. Kewenangan Komisi Hukum Nasional
Wewenang Komisi Hukum Nasional secara garis besar tersirat dalam mandat yang terdapat pada pasal 2 Keppres No. 15 tahun 2000 tentang Komisi Hukum Nasional. Dalam pasal tersebut berintikan bahwa Komisi Hukum Nasional (KHN) berwenang untuk memberikan pendapat atau nasehat dan membantu Presiden dengan bertindak sebagai panitia pengarah (steering committee) dalam mendesain rencana pembaharuan di bidang hukum. Pembentukan KHN bertujuan mewujudkan sistem hukum nasional yang menjamin tegaknya supremasi hukum dan hak-hak asasi manusia berdasarkan keadilan dan kebenaran.
Menurut penulis, bila dilihat dari wewenang dan tujuannya, jelas komisi ini mengemban tugas yang sangat berat karena menyangkut masalah bagaimana sistem hukum nasional mampu mengatasi kompleksitas hukum secara materil dan bagaimana konsep-konsep hukum itu akan diterapkan.
Selain itu Komisi Hukum Nasional diberi tugas untuk memberikan pendapat atas permintaan Presiden tentang berbagai kebijakan hukum yang dibuat atau direncanakan oleh Pemerintah dan tentang masalah-masalah hukum yang berkaitan dengan kepentingan umum dan kepentingan nasional.
Dalam pasal tersebut terdapat kata “memberikan pendapat atas permintaan Presiden”. Kalau kita cermati maka dalam hal ini efektifitas KHN akan sangat ditentukan pada seberapa jauh Presiden benar-benar menerima dan menjalankan pendapat dan saran yang diberikan KHN. Sebaliknya KHN tidak memiliki kekuatan untuk memaksa Presiden agar menjalankan setiap rekomendasi yang diberikan, karena lembaga ini hanya berwenang memberi saran dan pendapat.
Jadi eksistensi Komisi Hukum Nasional dalam supremasi hukum di Indonesia sangatlah urgen. Karena KHN merupakan satu-satunya lembaga negara bantu yang berwenang membantu Presiden dengan bertindak sebagai panitia pengarah (steering committee) dalam mendesain suatu rencana umum untuk pembaharuan di bidang hukum yang sesuai dengan cita-cita negara hukum dan rasa keadilan, dalam upaya mempercepat penanggulangan krisis kepercayaan kepada hukum dan penegakan hukum, serta dalam menghadapi tantangan dinamika globalisasi terhadap sistem hukum di Indonesia.
B. Analisis Fiqh Siyasah Terhadap Kedudukan dan Kewenangan Komisi Hukum Nasional
Dalam ajaran Islam, kita diperintahkan agar selalu bermusyawarah dalam setiap persoalan-persoalan kaum muslimin, lebih-lebih persoalan tersebut menyangkut persoalan umat yang membutuhkan penanganan serius. Hal ini merujuk pada perintah Allah dalam surat A
Dalam ayat tersebut kita mendapati bahwa musyawarah dianjurkan kepada seluruh orang. Maka dari itu lebih-lebih seorang Kepala Negara (pemimpin) sangat dianjurkan dan diwajibkan untuk bermusyawarah dalam setiap kebijakannya. Bahkan menurut Ibn ‘At}iyyah, sebagai dinukil oleh al-Qurt}u>bi, musyawarah adalah salah satu kaidah syariat dan ketentuan hukum yang harus ditegakkan. Barangsiapa yang menjabat kepala negara, tetapi tidak mau bermusyawarah dengan ahli ilmu dan agama haruslah dipecat.
Dari pendapat yang dikemukakan Ibn ‘At}iyyah tersebut mengindikasikan bahwa seorang pemimpin seyogyanya selalu bermusyawarah dengan orang yang ahli dalam bidang yang dipermasalahkan tersebut, karena apabila bukan ahlinya maka kemungkinan besar pendapat yang diberikan kepada pemimpin itu jauh menyimpang dari pokok permasalahan dan bahkan malah menyesatkan.
Merujuk pada perintah Allah dalam surat di atas serta pendapat tersebut, maka secara implisit mengamanatkan adanya lembaga penasehat yang berfungsi untuk menasehati pemimpin sebagaimana yang dianjurkan dalam surah al-‘As}r ayat 3:
Artinya: Kecuali orang-orang yang beriman dan mengerjakan kebajikan serta saling menasihati untuk kebenaran dan saling menasihati untuk kesabaran (Q.S, al-‘As}r: 3).
Juga sabda Rasulullah SAW yang diriwayatkan Imam Ahmad sebagai berikut
اِنَّ اللهَ يَرْضَى لَكُمْ ثَلاَثًا : اَنْ تَعْبُدُوْهُ وَلاَ تُشْرِكُوْا بِهِ شَيْئًا وَاَنْ تَعْتَصِمُوْا بِحَبْلِ اللهِ جَمِيْعًا وَلاَ تَفَرَّقُوْا وَاَنْ تُنَاصِحُوْا مَنْ وَلاَّهُ اللهُ اَمْرَكُمْ
Artinya: sesungguhnya Allah rela atas kamu dalam tiga perkara: Hendaknya kamu menyembah Allah dan tidak menyekutukan-Nya dengan sesuatu, hendaklah kamu sekalian berpegang teguh dengan tali (agama) Allah dan jangan berpecah belah, dan hendaklah kamu sekalian saling menasehati dengan orang yang diangkat Allah untuk memegang perkaramu (pemimpin).
Dengan memperhatikan dalil-dalil dan pendapat-pendapat di atas, serta ketentuan dalam Keppres nomor 15 tahun 2000 tentang Komisi Hukum Nasional. Pada dasarnya Komisi Hukum Nasional yang dibentuk di Indonesia tidak bertentangan dengan fiqh siyasah karena secara umum memiliki tujuan yang sama yaitu prinsip musyawarah dan saling menasehati untuk kemaslahatan rakyat.
Dalam kajian fiqh siyasah, para pakar mengemukakan bahwa lembaga yang mengemban fungsi kepenasehatan dikenal dengan Ahl al-H}alli wa al-‘Aqdi sebagaimana yang dikemukakan oleh Abu> al-A’la> al-Maudu>di> yang mengatakan bahwa Ahl al-H}alli wa al-‘Aqdi merupakan lembaga yang berdasarkan terminologi disebut sebagai lembaga penengah dan pemberi fatwa atau penasihat.
Secara umum salah satu fungsi Ahl al-H}alli wa al-‘Aqdi adalah mempunyai wewenang dalam memberikan masukan (nasehat) terhadap pemimpin dan juga mempunyai wewenang dalam mengarahkan kehidupan masyarakat kepada yang maslahat. Dalam melaksanakan wewenang tersebut, mereka (Ahl al-H}alli wa al-‘Aqdi) selalu bermusyawarah baik itu dengan para anggotanya maupun dengan para pakar yang membidangi suatu masalah tertentu sebelum direkomendasikan kepada pemimpin (kepala negara).
Komisi Hukum Nasional merupakan lembaga negara yang mempunyai fungsi kepenasehatan yakni memberikan pendapat (nasehat) atas permintaan Presiden tentang berbagai kebijakan hukum yang dibuat atau direncanakan oleh pemerintah dan tentang masalah-masalah hukum yang berkaitan dengan kepentingan umum dan kepentingan nasional; serta membantu Presiden dengan bertindak sebagai panitia pengarah (steering committee) dalam mendesain suatu rencana umum untuk pembaharuan di bidang hukum yang sesuai dengan cita-cita negara hukum dan rasa keadilan, dalam upaya mempercepat penanggulangan krisis kepercayaan kepada hukum dan penegakan hukum, serta dalam menghadapi tantangan dinamika globalisasi terhadap sistem hukum di Indonesia.
Dengan demikian, menurut penulis apabila melihat posisi dan kewenangan yang dijalankan oleh Komisi Hukum Nasional sarat dengan fungsi kepenasehatan yang dijalankan oleh Ahl al-H}alli wa al-‘Aqdi dalam ketatanegaraan Islam. Dengan kata lain Komisi Hukum Nasional mengambil prinsip-prinsip lembaga kepenasehatan (Ahl al-H}alli wa al-‘Aqdi) dalam Islam.
Secara posisi kelembagaan, Komisi Hukum Nasional sebagai lembaga kepenasehatan negara yang independen, memiliki kesamaan dengan Ahl al-H}alli wa al-‘Aqdi yaitu sebagai lembaga syu>ra> yang juga independen. Hanya bedanya Komisi Hukum Nasional ini berada dalam ranah kekuasaan eksekutif, sedangkan Ahl al-H}alli wa al-‘Aqdi sebagai lembaga negara yang mandiri yang terpisah dari kekuasaan eksekutif.
Jika mengacu pada sejarah, pembentukan lembaga Ahl al-H}alli wa al-‘Aqdi secara formal, untuk pertama kali dilakukan oleh pemerintahan Bani Umaiyah di Spanyol. Khalifah al-Hakam II (961-976 M) membentuk majelis ini yang beranggotakan pembesar negara dan sebagian lagi pemuka masyarakat. Dari hal tersebut maka ada kesamaan dengan Komisi Hukum Nasional, yakni sama-sama dibentuk oleh pemimpin (penguasa).
Dalam keefektifan nasihat yang diberikan kepada pemimpin, Komisi Hukum Nasional dan Ahl al-H}alli wa al-‘Aqdi tergantung pada pemimpin tersebut menerima (malaksanakan) tidaknya. Karena dalam hal ini ada sebagian pendapat ulama’ yang berpendapat bahwa pemimpin bisa meminta pertimbangan atau nasihat, tetapi imam (pemimpin) tidak diwajibkan mengikuti atau tunduk terhadap nasihat yang dihasilkan. Namun dari itu semua perlu digarisbawahi bahwa kedudukan dan kewenangan KHN tidaklah sama persis dengan Ahl al-H}alli wa al-‘Aqdi.
Singkatnya, pembentukan Komisi Hukum Nasional di Indonesia yang mempunyai fungsi kepenasihatan (policy advisory), sesuai dan tidak bertentangan dengan prinsip-prinsip kepenasehatan dalam fiqh siyasah yaitu prinsip syu>ra> (konsultasi/ musyawarah) untuk mewujudkan kemaslahatan rakyat seperti fungsi yang dimiliki oleh Ahl al-H}alli wa al-‘Aqdi dalam ketatanegaraan Islam.
No comments:
Post a Comment